國(guó)務(wù)院力推的PPP(政府和社會(huì)資本合作)模式，再次迎來(lái)實(shí)質(zhì)利好。3月17日，國(guó)家發(fā)改委和國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行(簡(jiǎn)稱國(guó)開(kāi)行)對(duì)外發(fā)布了《關(guān)于推進(jìn)開(kāi)發(fā)性金融支持政府和社會(huì)資本合作有關(guān)工作的通知》(下稱《通知》)，對(duì)社會(huì)資本開(kāi)出了更優(yōu)厚的條件，其中包括，對(duì)符合條件的PPP項(xiàng)目，貸款期限最長(zhǎng)可達(dá)30年，貸款利率可適當(dāng)優(yōu)惠等?！锻ㄖ芬螅鞯匾訌?qiáng)協(xié)調(diào)，積極引入外資企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)、中央企業(yè)、地方國(guó)企等各類市場(chǎng)主體，靈活運(yùn)用基金投資、銀行貸款、發(fā)行債券等各類金融工具，推進(jìn)建立期限匹配、成本適當(dāng)以及多元可持續(xù)的PPP項(xiàng)目資金保障機(jī)制。同時(shí)，還要與開(kāi)發(fā)銀行共同協(xié)調(diào)解決項(xiàng)目融資、建設(shè)中存在的問(wèn)題和困難，為融資工作順利推進(jìn)創(chuàng)造條件。
與財(cái)政部去年9月推出的《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知》相比，這次發(fā)改委和國(guó)開(kāi)行聯(lián)合出臺(tái)的措施，對(duì)于推進(jìn)PPP操作來(lái)說(shuō)，刺激力度更大，也更加實(shí)惠。
在政策的強(qiáng)力刺激背后，是PPP項(xiàng)目推進(jìn)的艱難現(xiàn)實(shí)。3月19日，民生證券研究院發(fā)布的一份研究報(bào)告稱，43號(hào)文(即《地方政府性存量債務(wù)清理處置辦法(征求意見(jiàn)稿)》，國(guó)辦2014年9月發(fā)布出臺(tái))出臺(tái)前后，34個(gè)省市區(qū)地方政府推出的總額約1.6萬(wàn)億的PPP項(xiàng)目。但到目前為止，真正簽約的大約為2100億，僅占總額八分之一。若據(jù)此粗略計(jì)算，1.6萬(wàn)億的PPP項(xiàng)目投資規(guī)模，實(shí)際簽約落地僅有13%，尚不足總盤子的兩成。
強(qiáng)力政策出臺(tái)
國(guó)家發(fā)改委和國(guó)開(kāi)行3月17日發(fā)布的《通知》要求，各地要加強(qiáng)協(xié)調(diào)，積極引入外資企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)、中央企業(yè)、地方國(guó)企等各類市場(chǎng)主體，靈活運(yùn)用基金投資、銀行貸款、發(fā)行債券等各類金融工具，推進(jìn)建立期限匹配、成本適當(dāng)以及多元可持續(xù)的PPP項(xiàng)目資金保障機(jī)制。同時(shí)，要加強(qiáng)與開(kāi)發(fā)銀行等金融機(jī)構(gòu)的溝通合作，協(xié)調(diào)解決項(xiàng)目融資、建設(shè)中存在的問(wèn)題和困難，為融資工作順利推進(jìn)創(chuàng)造條件。
為實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，《通知》明確，國(guó)開(kāi)行在監(jiān)管政策允許范圍內(nèi)，優(yōu)先保障PPP項(xiàng)目的融資需求；對(duì)一些符合條件的PPP項(xiàng)目，貸款期限最長(zhǎng)可達(dá)30年，貸款利率可適當(dāng)優(yōu)惠；此外，還建立綠色通道，加快PPP項(xiàng)目貸款審批，積極創(chuàng)新PPP項(xiàng)目的信貸服務(wù)等。
湖北省襄陽(yáng)市建設(shè)投資經(jīng)營(yíng)有限公司總經(jīng)理陳敬東對(duì)經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)說(shuō)，從政策內(nèi)容看，發(fā)改委和國(guó)開(kāi)行推動(dòng)PPP拿出的刺激措施，力度已經(jīng)很大了。本身國(guó)開(kāi)行的貸款利率就不高，再加上一些項(xiàng)目的貸款期限可以長(zhǎng)達(dá)30年，這樣的政策，對(duì)于進(jìn)一步推廣PPP項(xiàng)目落地，會(huì)有很大的幫助。
不過(guò)，陳敬東也擔(dān)心，能夠真正享受到上述優(yōu)惠政策的PPP項(xiàng)目應(yīng)該很少。除了國(guó)家支持的棚改、安全飲用水工程等重點(diǎn)公益性項(xiàng)目之外，估計(jì)其他大部分PPP項(xiàng)目，都很難享受到這樣的條件。
在現(xiàn)實(shí)的投資需求下，自2014年11月26日，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見(jiàn)》以來(lái)，財(cái)政部、財(cái)政發(fā)改委以及地方政府已經(jīng)相繼出臺(tái)政策文件，力推PPP模式。
國(guó)家發(fā)改委有關(guān)官員對(duì)經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)表示，在經(jīng)濟(jì)下行壓力加大、社會(huì)投資活躍度不高的形勢(shì)下，更需要加快推進(jìn)PPP項(xiàng)目的落地實(shí)施。這既是保障投資增長(zhǎng)的現(xiàn)實(shí)需要，也是投融資體制改革的重要?jiǎng)?chuàng)新，但確實(shí)也存在不少問(wèn)題。2014年4月，國(guó)務(wù)院推出了首批80個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域PPP項(xiàng)目，鼓勵(lì)社會(huì)資本參與。不過(guò)，據(jù)透露，目前這些項(xiàng)目的實(shí)際落地，仍在推進(jìn)過(guò)程中，國(guó)家發(fā)改委官員稱，“難度不小，壓力很大”。
2014年底，財(cái)政部公布了首批PPP示范項(xiàng)目名單，共30個(gè)項(xiàng)目，總投資額1800億元，其中22個(gè)是地方融資平臺(tái)公司存量項(xiàng)目。
國(guó)家發(fā)改委在2014年12月發(fā)布的《關(guān)于開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見(jiàn)》中要求各地，要擴(kuò)充項(xiàng)目?jī)?chǔ)備，各省發(fā)改委要建立PPP項(xiàng)目庫(kù)，并從2015年1月起，于每月5日前將項(xiàng)目進(jìn)展情況按月報(bào)送國(guó)家發(fā)改委。據(jù)悉，國(guó)開(kāi)行從這些各地上報(bào)的項(xiàng)目庫(kù)中，篩選出適合的項(xiàng)目，區(qū)別執(zhí)行不同的支持政策。
而根據(jù)今年3月1日，財(cái)政部副部長(zhǎng)王保安對(duì)外透露的消息，初步統(tǒng)計(jì)，目前全國(guó)各省已公布的2015年P(guān)PP項(xiàng)目計(jì)劃投資總額已近萬(wàn)億元。
PPP之難
盡管財(cái)政部、國(guó)家發(fā)改委、國(guó)開(kāi)行等都在發(fā)力PPP，各地也都在積極推動(dòng)，但PPP項(xiàng)目的實(shí)際落地情況并不樂(lè)觀。根據(jù)民生證券研究院的統(tǒng)計(jì)，全國(guó)34個(gè)省市區(qū)地方政府推出的總額約1.6萬(wàn)億的PPP項(xiàng)目。但到目前為止，真正簽約的大約為2100億，僅占總額八分之一。
民生證券研究院執(zhí)行院長(zhǎng)管清友[微博]在報(bào)告中解釋稱，PPP項(xiàng)目實(shí)際成交額占總額比例較小的原因，主要包括三個(gè)方面：首先，PPP項(xiàng)目存在時(shí)滯。其次，社會(huì)資本對(duì)PPP存在的眾多不確定性心存戒備，進(jìn)而持觀望態(tài)度。最后，相較于高企的融資成本，投資收益不具備吸引力。
而且，民生證券研究院還發(fā)現(xiàn)，已成交的項(xiàng)目中有很多是在幾年前就開(kāi)始考察論證的。例如上海嘉定南翔污水處理廠一期工程在2012年就開(kāi)始招標(biāo)了，但直到2014年9月才與中信水務(wù)簽訂了PPP協(xié)議。報(bào)告稱，“這些簽約項(xiàng)目近期迎上了政府力推PPP的風(fēng)口，便作為PPP項(xiàng)目被大力宣傳罷了。對(duì)于新推出的項(xiàng)目，地方政府和社會(huì)資本需要時(shí)間論證磋商，上馬仍需時(shí)日?！?
在襄陽(yáng)市建設(shè)投資經(jīng)營(yíng)有限公司總經(jīng)理陳敬東看來(lái)，許多PPP項(xiàng)目難以落地，根本的原因在于公益性項(xiàng)目的收益性本身就不高，而且投資期往往都很長(zhǎng)。在一些一線城市也許還有污水處理、收費(fèi)性的路橋項(xiàng)目有一些收益率，在很多三四線城市，極少能拿得出來(lái)具有收益性的政府公益項(xiàng)目。
陳敬東測(cè)算認(rèn)為，如果一個(gè)投資項(xiàng)目收益率都低于12%的話，對(duì)于社會(huì)資本方來(lái)說(shuō)，就很難具有吸引力。因?yàn)樯鐣?huì)資本方也需要借助貸款來(lái)投資，而一般商業(yè)銀行的實(shí)際貸款利率大概在7%左右，優(yōu)惠最大的棚改項(xiàng)目的貸款利率5%左右。在這個(gè)基礎(chǔ)上，最終計(jì)算下來(lái)，很多PPP項(xiàng)目的收益率很難吸引社會(huì)資本。
民生證券研究院在它的報(bào)告中舉例貴州桐梓縣的13個(gè)污水處理PPP項(xiàng)目說(shuō)，其內(nèi)部收益率是8%。在融資成本、項(xiàng)目低收益和政策方面高度不確定性的三重約束之下，PPP項(xiàng)目對(duì)社會(huì)資本的吸引力不夠。陳敬東說(shuō)，對(duì)于資本方收益是第一位的，在沒(méi)有收益的情況下，誰(shuí)貸款也不行。更何況，銀行本身也會(huì)考慮項(xiàng)目收益性。
此外，長(zhǎng)期以來(lái)，政府機(jī)構(gòu)給社會(huì)資本形成了信用度不高的印象，這進(jìn)一步影響了社會(huì)資本的信心和積極性。陳敬東說(shuō)，很多社會(huì)資本方擔(dān)心，一個(gè)PPP項(xiàng)目簽了，但要是過(guò)幾年，這個(gè)地方的政府換屆了呢？事實(shí)上，在目前已經(jīng)獲得PPP項(xiàng)目的企業(yè)中，央企、大型民企、跨國(guó)公司等巨無(wú)霸仍然是主角。
西部省份陜西省將2015年定為該省推行PPP的開(kāi)局之年，目前抓緊組織推出一批PPP項(xiàng)目。但由于前期對(duì)這一模式并不熟悉，近期，當(dāng)?shù)匮?qǐng)了國(guó)家發(fā)改委、中國(guó)國(guó)際工程咨詢公司等進(jìn)行培訓(xùn)。
國(guó)家發(fā)改委投資研究所體制政策室主任吳亞平是對(duì)陜西省進(jìn)行PPP培訓(xùn)的專家之一，他曾到多地進(jìn)行過(guò)PPP培訓(xùn)，他的感覺(jué)是，地方對(duì)PPP的積極性很高，但要實(shí)際推行起來(lái)，還有很多工作需要做。
吳亞平對(duì)經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)說(shuō)，現(xiàn)在推行PPP項(xiàng)目，一個(gè)現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題是有穩(wěn)定收益性的項(xiàng)目不多了，尤其是一些公共事業(yè)類的投資項(xiàng)目，還沒(méi)有建立起成型的商業(yè)模式，沒(méi)有收費(fèi)和收益來(lái)源，因此，也就很難吸引社會(huì)資本。
吳亞平對(duì)國(guó)家發(fā)改委和國(guó)開(kāi)行聯(lián)合出臺(tái)鼓勵(lì)PPP的政策，也持謹(jǐn)慎樂(lè)觀的態(tài)度。他還發(fā)現(xiàn)，一些PPP項(xiàng)目，在實(shí)際操作中，還會(huì)遇到現(xiàn)象的法規(guī)和制度的障礙，尤其是在一些招投標(biāo)環(huán)節(jié)。而這些都需要國(guó)家層面來(lái)統(tǒng)一解決，光靠地方和社會(huì)資本是不行的。
財(cái)政部將PPP項(xiàng)目落地，作為2015年的一項(xiàng)重要工作。據(jù)悉，推動(dòng)PPP示范項(xiàng)目建設(shè)，形成一批可復(fù)制、可推廣的項(xiàng)目范例，是財(cái)政部近期推進(jìn)PPP工作的主要思路和重要抓手。
財(cái)政部副部長(zhǎng)王保安稱，2015年，為有針對(duì)性地解決PPP示范項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程的難點(diǎn)，助推更多PPP項(xiàng)目“落地”，財(cái)政部將繼續(xù)著力破除PPP發(fā)展的體制機(jī)制障礙，為PPP模式的快速健康發(fā)展提供良好的法律和政策環(huán)境。
